建立环境与健康风险管理制度

　　对比强烈的环保形势：一片大好与大事不断

　　“十一五”以来尤其是近期，相对其他行业，环保形势用一片大好来形容并不为过。2009年环境质量公报是这样描述的：“污染减排取得明显成效，部分环境质量指标持续好转。化学需氧量和二氧化硫排放量比上年分别下降3.27%和4.60%，比2005年分别下降9.66%和13.14%，二氧化硫“十一五”减排目标提前一年实现”。

　　不过，与这一片大好并存于环保领域的，还有一方面：大事不断。2006-2009年共发生较大(Ⅲ级)以上环境事件185起，其中42起涉及突发性污染、累积性污染所致损害问题，其中一半与重金属污染有关，超过1/3发展为群体性事件。

　　尽管这些“大事”从面上来看仍是个别且影响的人群规模极为有限，但因为关系到人体健康，因此常常成为媒体关注焦点，百姓也因为这样触目惊心的事多了而很难认同环保工作的绩效。

　　综合分析目前环保形势，可以概括为：稳中有好但改善缓慢且风险加大。尽管环境质量保持稳定且某些区域的少数指标值开始向好，但重金属、持久性有机污染物等长期积累的环境问题开始暴露，已经进入突发环境事件的高发期，一些重特大环境事件出现的频率越来越高。显然，环保工作在绩效突出的同时风险却在加大。这种看似矛盾的现象，成因在于：这种风险，是很难用目前主要针对常规污染物的减排措施来控制的。从总量管理向总量管理与风险管理并重转变，才可能应对这样的形势，确保环保不仅从数据上也从感觉上一片大好。   国家早就提出了这方面的管理理念转变目标。“控制有害环境因素及其健康影响”、“提高对可控有害环境有害因素和健康危害的预测及管理决策能力”、“建立环境与健康风险管理机制”，是2007年18个部委共同颁布的《国家环境与健康行动计划(2007-2015)》明确提出的目标和任务要求，上述目标和任务亟待在综合考虑社会、经济和政治等因素的基础上、通过建立科学系统的环境与健康风险管理制度推动并保障实施。但《国家环境与健康行动计划(2007-2015)》执行情况不尽人意，不仅没有专门建立环境与健康风险管理机制，而且连既有环境管理制度中对健康风险也没有或者没办法、没能力进行专门考虑。

　　当前环境管理制度在控制环境与健康风险上的不足

　　从1973年我国开始在政府层面进行环境保护以来，我国已经建立了作为环境管理“骨架”的八项环境管理制度。从对常规污染物总量管理来看，八项环境管理制度效能较高，且环境影响评价制度及在其基础上发展而来的“区域限批”等制度，构建了环境保护政策协调体系，局部实现了前置性协调。但在对特征污染物的管理上，尤其是与人体健康关系密切但危害过程不明、暴露途径不清的特征污染物的管理上，作用不大甚或没有作用。可以用表1来总结目前的环境管理制度对环境与健康工作的有效性：

　　显然，按健康风险管理的要求看，目前的环境管理制度不仅效能不高，还存在以下两方面漏洞：①难以从前置性环节控制污染物成害。对处于工业化、城市化高速发展期的我国来说，产业布局和城乡建设规划对防止污染物成害起着根本性作用，而目前的环境管理制度对产业规划和城乡建设规划的约束不强(只有环境影响评价制度能发挥部分作用)，对环境风险的管理没有上升到区域和国家国民经济和社会发展综合决策层面;②对环境风险的科学评估不够以致相关预防和预警性不足。我国现行管理制度如总量控制和目标责任制中的化学需氧量和二氧化硫等常规考核指标不能真实反映复杂的环境污染状况和风险;基于单一介质的环境质量评价方法不能真实反映多途径暴露对人群健康的风险;“一刀切”的环境评价和管理方法难以实现对具有不同环境风险区域或流域的分区、分类、分级、分期的科学评价和管理;大气、地表水和地下水等环境质量标准中的评价指标和浓度限值不能全面客观地反映保护人群健康的目的。这些方面的科学性不够，自然难以从环境管理上对不同区域对特征污染物危害进行预警，遑论预防。   总结起来，目前的环境管理制度按“预防为主、风险管理”的要求看有很多不足，这使得环保形势面上一片大好的同时，点上照样大事不断。而且，作为发展中国家的我国，行政资源的约束仍是常见的，如果不能有的放矢、对症下药，则点上的大事是无力控制的。如果能从健康风险控制角度入手完善环境管理制度，即确定重点区域并进行环境与健康风险分级，然后确定治理对象(特征污染物)和优先治理等级，在“面上”控制的同时严控“点上”，就可以确保有限的行政资源投入下获得最大环境效益和社会效益。